Persoalan kedua menyangkut aspek kesetaraan: aturan ini tidak memperlakukan semua orang secara sama. PP No. 224/1961, sebagaimana diubah dengan PP No. 41/1964, mengecualikan pegawai negeri dari larangan absentee sampai batas 2/5 dari luas maksimum pemilikan tanah di daerahnya. PP No. 4/1977 kemudian memperluas pengecualian itu kepada pensiunan pegawai negeri serta janda pegawai negeri dan janda pensiunan.
Sementara itu, ahli waris warga biasa tidak mendapat pengecualian. Bila pemilik tanah pertanian meninggal dunia dan ahli warisnya berdomisili di luar kecamatan, mereka hanya diberi waktu satu tahun untuk memindahkan hak atau berpindah ke lokasi tanah tersebut berada.
Pesan yang sampai kepada publik pun timpang. Warga yang taat menanggung beban, warga yang tidak tahu bisa terjebak, sementara kelompok yang dikecualikan tidak perlu khawatir. Aturan yang dimaksudkan untuk menjaga keadilan agraria malah menampilkan wajah yang tidak adil.
Oleh karena itu, rencana pemerintah menerbitkan peraturan turunan UU Pengaturan Reforma Agraria sebaiknya memuat tiga hal. Pertama, meninjau ulang pengecualian: apakah pengecualian larangan pada kelompok-kelompok tertentu masih sejalan dengan tujuan reforma agraria. Kedua, mengubah ukuran dari sekadar domisili administratif menuju penggarapan aktif, sehingga pemilik yang tinggal jauh tetapi memastikan tanahnya digarap secara nyata tidak diperlakukan sama dengan pemilik yang menelantarkan tanah atau menjadikannya aset spekulasi.
